地方政府专项债券政策解读

本文摘要：地方政府专项债券政策解读 ■ 瑞华会计事务所兰州分所一、地方政府专项债券概述地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券刊行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目刊行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。（一）专项债券特点关闭运行：以项目收益为基础，债券要与项目资产、收益相对应，与地方政府以及政府的其他债务保持相对独立。

地方政府专项债券政策解读 ■ 瑞华会计事务所兰州分所一、地方政府专项债券概述地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券刊行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目刊行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。（一）专项债券特点关闭运行：以项目收益为基础，债券要与项目资产、收益相对应，与地方政府以及政府的其他债务保持相对独立。

预算治理：项目发生的现金流应当反映为政府性基金或专项收入，纳入政府性基金预算治理。通常政府性基金收入项目分类中的项目都可以探索刊行专项债。自求平衡：项目收入要大于为该项目筹集资金所刊行的债券的本金和发生的利息用度，实现收益笼罩本息。

（二）专项债券主要内容1.债券规模。严格执行法定限额治理，各地试点分类刊行项目收益专项债券的规模，应当在国务院批准的当地区专项债务限额内统筹摆设，包罗当年新增专项债务限额、上年尾专项债务余额低于限额的部门。

2019 年省财政厅审定临夏州政府债务限额139.36亿元，政府债务余额126.9亿元，债务率为43%，州县市政府债务余额均未超出省上批准的债务限额。2.债券项目。分类刊行项目收益专项债券筹集资金建设的项目，应当能够发生连续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够笼罩专项债券还本付息。2019年临夏州共争取到政府债券资金34.3亿元（专项债券10.1亿元，一般债券24.2亿元），有力支持了易地扶贫搬迁、棚户区革新、公立医院、投止制学校建设、污水处置惩罚、农村公路建设、供水工程等项目，确保了州县市确定的重点建设项目顺利实施，为全州经济社会高质量生长提供了资金保障。

3.债券刊行。项目收益专项债券严格对应项目刊行，可以对应单一项目刊行，也可以对应同一地域多个项目荟萃刊行，详细由省级财政部门确定。

4.信息披露。地方政府应当实时披露项目收益专项债券及其项目信息，包罗专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、刊行计划摆设、还本付息等信息，以及项目进度、专项债券资金使用情况等信息。

5.偿债责任。项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当根据项目对应的专项债券余额统筹摆设资金，专门用于归还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益归还到期债券本金。（三）专项债券的使用领域地方政府专项债券项目重点围绕以下“三个方面、七大领域、十大行业”举行谋划。

“三个方面”指：一是专项债券用于政府投资项目，不摆设企业投资项目、土地储蓄项目和市场化谋划的工业类项目；二是必须是政府早晚要干的项目；三是申报的项目必须要有一定收益。“七大领域”指：一是交通基础设施，包罗铁路、收费公路、机场（不含通用机场）、水运、都会轨道交通、都会停车场；二是能源，包罗天然气管网和储气设施、城乡电网（农村电网革新升级和都会配电网）；三是农林水利，包罗农业、林业、水利；四是生态环保，包罗城镇污水垃圾处置惩罚、流域水情况治理；五是社会事业，包罗教育（学前教育和职业教育）、卫生康健、养老、文化旅游、其他社会事业；六是城乡冷链等物流基础设施；七是市政和工业园区基础设施，包罗供水、工业园区基础设施。“十大行业”指：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和口岸、都会停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处置惩罚、供水等行业项目。（四）专项债券资金可作为项目资本金2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券刊行及项目配套融资事情的通知》（厅字〔2019〕33号），提出要依法合规做好专项债刊行及项目配套融资事情，明确可将专项债作为切合条件的重大项目资本金。

专项债券作为切合条件的重大项目资本金必须具备三个条件：一是应当是专项债券支持、切合党中央国务院重大决议部署、具有较大示范动员效应的重大项目；二是涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；三是评估项目收益除归还专项债券本息后，其他谋划性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。同时还划定不得将专项债券作为政府投资基金、工业投资基金等各种股权基金的资金泉源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，制止层层嵌套、层层放大杠杆。（五）专项债形成资产的监视治理根据国务院《关于增强地方政府性债务治理的意见》（国发〔2014〕43 号）文件划定，项目收益专项债券用于有一定收益的公益性项目，如土地储蓄、政府收费公路等。

这些项目形成的对应资产，必须严格增强治理，为以后到期专项债务归还提供有力保障。一是专项债券形成的资产是国有资产的重要组成部门。省级财政部门要根据财政部统一要求，同步组织建设专项债券对应资产的统计陈诉制度，实现对专项债券对应资产的动态监测。二是地方各级财政部门应当会同行业主管部门、项目单元等增强专项债券项目对应资产治理，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。

二、专项债券申报刊行的详细要求专项债券申报项目必须有中介机构出具的“一案两书”：《专项债券项目实施方案》和《项目财政评价陈诉书》《项目执法意见书》。除此之外，针对差别用途的专项债券项目，另有一些详细的要求：一是土地储蓄专项债券要有相应的土地储蓄债券额度，项目实施机构必须在国家土地储蓄机构名录之中，要有省政府关于建设用地的批复或收储协议，有可行性研究陈诉及批复，明确项目建设期和开工时间，土地权属要明确，项目收益需笼罩债券本息。二是棚户区革新专项债券要有相应的棚改债券额度，省住建厅出具的该项目纳入全省棚改计划的函、项目立项、可研批复、安置方式要切合国家政策，资本金落实情况等（不低于20%），项目收益要笼罩债券本息。三是其他领域专项债券要有相应的债券额度、项目立项、可研批复，明确项目开工时间，项目收益需笼罩债券本息。

（一）项目建设资金泉源方面的要求凭据国家发改委《项目收益债券治理暂行措施》（发改办财金〔2015〕2010 号）划定，项目建设资金泉源应全部落实，其中投资项目资本金比例需切合国务院关于项目资本金比例的有关要求，并凭据项目实施进度计划足额实时到位，贷款银行应出具贷款答应函，其他资金泉源应提供相关依据。项目实施主体的实际控制人应对项目可能超概算情况提前作出融资摆设，确保项目建设资金足额到位。一是项目建设资金泉源全部落实，财政资金应出具中央财政资金或地方配套资金拨付文件等；乞贷应提供银行出具的贷款答应函、授信书或贷款条约；其他资金泉源须提供可靠资金泉源证明文件。二是2019年6月前发改部门批复的项目，若存在项目单元自筹部门，须提供可靠地资金泉源证明文件，并由项目主管单元出函盖章。

2019 年 6 月以后经发改部门批复的项目，如批复中写明晰资金泉源，严格按发改部门的批复资金泉源落实资本金。三是项目建设期、运营期均应凭据建设、运营需求做好融资计划，债券存续期内不能存在因资金短缺造成项目建设无法举行、项目建成后无法运营、运营无法归还本息的情况。四是因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能归还到期债券本金时，可在专项债务限额内刊行相关专项债券周转归还，项目收入实现后予以送还。

（二）项目收益方面的要求凭据国家发改委《项目收益债券治理暂行措施》（发改办财金〔2015〕2010 号）划定，债券的本息归还资金完全或主要泉源于项目建成后运营收益；项目收入是指与项目建设、运营有关的所有直吸收益和可确认的间吸收益。项目收入包罗但不限于直吸收费收入、产物销售收入、财政补助等。

其中，财政补助应逐年列入相应级别人民政府的财政预算并经同级人大批准列支，条件成熟后还应纳入有权限政府的中期财政计划。债券存续期内正当合规的财政补助占项目收入的比例合计不得凌驾50%“。一是针对项目建成后的运营收益预测情况举行分析，凭据发改部门批复的《项目可行性研究陈诉》中项目经济效益分析数据，主要评估项目运营后的收入泉源、销售价钱、销售数量、运营成本和上缴税金的预测是否合理。

二是对地方政府可取得的项目对应的政府性基金收入和可用于摆设发债项目还本付息能力举行评估。三是对项目运营期内可取得的政府补助可靠性举行评估。（三）项目偿债笼罩率方面的要求凭据财政部《关于试点生长项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财 预〔2017〕89 号）中要求，分类刊行专项债券建设的项目，应当能够发生连续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全笼罩专项债券还本付息的规模。

（四）对项目融资与收益自求平衡方案后续监视方面的要求凭据财政部《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》（财办库〔2019〕364号）要求，从2020年4月1日起，各地刊行地方政府新增专项债券时，须增加披露地方政府新增专项债券项目信息披露模板，以表格形式展现项目焦点信息；刊行的新增专项债券存续期内，各地应当根据模板花样，每年披露项目实际收益、项目最新预期收益等信息。如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大，应当举行须要说明。

三、项目融资与收益自求平衡方案体例的前期准备1.项目基本信息，包罗项目名称、项目简介、项目概况、投资总额、建设内容、建设期等。2.项目资本金泉源信息，如有中央预算资金和地方配套资金的需准备资金拨付文件，如有其他资本金泉源也需准备资金泉源证明文件。3.项目融资信息，包罗融资计划、融资方式，如有乞贷资金准备乞贷条约、授信协议等。4.经有权限的部门批复的《项目可行性研究陈诉》。

5.项目销售价钱、数量的预测依据、价钱批复文件、运营成本、上缴税金预测明细及依据。6.如使用项目对应的基金收入和政府补助收入偿债资金泉源，准备近三年本级政府预算及收支完成情况表。

近年来，中央和省上高度重视临夏州经济社会生长，先后出台了一系列扶持政策，尤其是在申请债券额度时给予了一定的倾斜照顾，从纵向看取得了一定的成效，但从横向看，与其他兄弟市州另有很大的差距，谋划储蓄的大项目好项目还不多，在谋划申报项目上仍存在一些不容忽视的问题。一是对政策学习研究的还不够，对国家政策和投资导向分析研判不到位，捕捉机缘的能力较低，研究谋划项目的能力水平有待进一步提升。二是科学谋划项目不精准，特别是谋划的重大项目数量少、投资小，有些项目与国家战略和重大政策联合的还不够精密，缺乏动员性强的大项目。三是债券项目可研陈诉体例还不够规范，部门可研陈诉甚至缺少最重要的“经济效益评价”部门，无法测算项目收益，导致无法申报专项债券项目。

为此，各级各部门要从以下几个方面抓好专项债券争取事情：一是领会政策精神，提高学习落实政策能力。要紧盯中央省上出台的各种政策导向，解放思想，转变看法，创新举措，驻足州情实际，切实增强政策敏锐性、主动性，认真学习政策、研究政策、吃透政策，抓紧谋划一批公共卫生、门路交通、应急储蓄、民生保障、城乡情况治理等方面的重大项目，加大债券争取力度，尽最大努力把政策机缘转化为实实在在的项目和资金。二是科学研究谋划，有力推动重大项目建设。临大高速公路建设项现在几年原计划通过PPP 模式谋划建设，因融资成本过高无法实施。

去年以来州委州政府经由科学研究谋划，拓展项目运作模式，增强与省公航旅团体的互助，完善项目实施法人结构，努力与省上衔接汇报，确定将临大高速公路项目列入省级专项债券，由省上还本付息；今年实施的临洮（安家嘴）至临夏一级公路建设项目，经由努力争取，省上已列入“十三五”计划，使用省级收费公路专项债券融资建设，由省上还本付息，这两个项目省级专项债券资金达 134.8 亿元，是我州近年来累计专项债券资金28.9亿元的4.7倍。以上两个项目的乐成实施，充实说明晰精准科学谋划项目的重要性，为此，全州各级各部门、州县国有企业要转变以往的思维模式，主动继承，努力作为，抢抓“十四五”计划体例的重大政策机缘，进一步加大与省公航旅、建 投、文旅投等投融资团体的互助，有针对性的做好项目谋划、包装和运作，争取我州更多以交通门路为主的基础设施建设项目列入省级专项债券项目计划，减轻州县市偿债压力，加速全州重大项目建设进度，推动各项事业全面生长。三是认真体例可研陈诉，提高项目申报乐成率。

省上审核专项债券项目时，由第三方机构对可研陈诉中“经济效益评价”部门举行评估，行业主管部门要严格根据《甘肃省项目收益专项债券操作指引》要求，认真体例可研陈诉，充实论证项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度，合理体例项目预期收益与融资平衡方案，确保项目预期收益笼罩专项债券及市场化融资本息。四是建设协同配合机制，全力做好项现在期事情。全州各级各部门要增强与省上住建、领土、交通等部门的对接汇报，争取我州更多的项目列入发改部门项目库和计划之中。

相关行业部门要提前做细做实项目论证、土地审批、计划设计及工程审批立项等前期事情，确保申请的专项债券项目资金到位后能够实时开工建设，形成实物事情量。

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